ANTARA KEPASTIAN OBJEK, KEWENANGAN PENGUKURAN, DAN DUE PROCESS OF LAW
Telaah Hukum atas Validitas Data Fisik dalam Pelaksanaan Eksekusi Tanah
I. Pendahuluan
Eksekusi merupakan tahap akhir dari proses peradilan perdata. Pada tahap ini, putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde) diterjemahkan ke dalam tindakan nyata.
Namun demikian, berkekuatan hukum tetap tidak dengan sendirinya menghilangkan kebutuhan untuk memastikan bahwa objek yang akan dieksekusi benar-benar jelas, pasti dan identik dengan objek yang telah diperiksa serta diputus oleh pengadilan.
Persoalan tersebut menjadi sangat penting dalam sengketa tanah, khususnya apabila objek eksekusi memiliki luas yang sangat besar dan berada pada wilayah yang secara administratif maupun fisik mengalami perkembangan.
Dalam konteks demikian, konstatering mempunyai posisi strategis.
Konstatering bukanlah proses untuk "menciptakan" objek eksekusi baru. Konstatering pada hakikatnya merupakan proses verifikasi dan pencocokan antara objek sebagaimana ditentukan dalam putusan dengan keadaan faktual di lapangan.
Pertanyaan hukumnya kemudian menjadi:
Apakah hasil konstatering dapat dianggap sah dan dapat dijadikan dasar pelaksanaan eksekusi apabila terdapat persoalan mengenai batas, luas, metode pengukuran, persetujuan pihak berbatasan, dan kewenangan pejabat yang melakukan pengukuran?
Pertanyaan inilah yang menjadi titik masuk pembahasan artikel ini.
II. Konstatering Bukan Formalitas Administratif
Dalam praktik peradilan, eksekusi benda tidak bergerak, khususnya tanah, menghadapi persoalan yang berbeda dengan eksekusi pembayaran sejumlah uang.
Uang memiliki nilai nominal yang dapat ditentukan secara pasti.
Tanah tidak demikian.
Tanah harus dapat diidentifikasi melalui letak, luas, batas, koordinat, tanda batas, dan hubungan spasialnya dengan bidang tanah lain.
Karena itu, kejelasan objek menjadi bagian integral dari executability suatu putusan.
Mahkamah Agung melalui berbagai yurisprudensi telah memberikan perhatian terhadap persoalan tersebut.
Putusan MA No. 81 K/Sip/1971 menegaskan pentingnya kesesuaian antara batas dan luas objek dalam gugatan dengan kondisi faktual yang ditemukan melalui pemeriksaan setempat.
Sementara itu, Putusan MA No. 1149 K/Sip/1979 dikenal dengan kaidah bahwa apabila batas-batas tanah sengketa tidak jelas, gugatan tidak dapat diterima. Kaidah serupa juga muncul dalam Putusan MA No. 565 K/Sip/1973 dan sejumlah putusan lainnya.
Perkembangan yurisprudensi tersebut menunjukkan satu prinsip penting:
Objek tanah dalam perkara perdata harus dapat diindividualisasi secara memadai sehingga tidak menimbulkan ketidakpastian pada tahap pelaksanaan putusan.
Dengan demikian, konstatering harus dipandang sebagai instrumen untuk menjaga kesinambungan antara putusan → objek yang diputus → kondisi lapangan → pelaksanaan eksekusi.
III. Kepastian Data Fisik sebagai Fondasi Kepastian Hukum
UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria menempatkan pendaftaran tanah sebagai instrumen untuk menjamin kepastian hukum. Pasal 19 UUPA mencakup antara lain pengukuran, perpetaan dan pembukuan tanah.
Hal tersebut kemudian dijabarkan lebih lanjut dalam PP No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.
Pasal 17 PP No. 24 Tahun 1997 pada pokoknya mensyaratkan bahwa bidang tanah yang akan dipetakan diukur setelah letak dan batasnya ditetapkan serta, sesuai kebutuhan, ditempatkan tanda-tanda batas. Penetapan batas juga diupayakan berdasarkan kesepakatan para pihak yang berkepentingan.
Maka terdapat hubungan logis:
letak → batas → tanda batas → pengukuran → peta → data fisik → kepastian objek.
Jika salah satu mata rantai tersebut bermasalah, maka kualitas data fisik yang dihasilkan patut dipertanyakan.
Dalam konteks perkara yang menjadi bahan tulisan ini, pendapat ISI secara khusus mempertanyakan apakah penetapan batas telah memenuhi asas contradictoire delimitatie, apakah tanda batas telah dipasang dan disetujui oleh pihak yang berbatasan, serta apakah batas dalam Berita Acara Konstatering sesuai dengan kondisi lapangan.
IV. Asas Contradictoire Delimitatie: Batas Tanah Tidak Boleh Berdiri Sendiri
Salah satu konsep penting dalam administrasi pertanahan adalah asas contradictoire delimitatie.
Secara sederhana, asas ini menghendaki agar penetapan batas bidang tanah tidak dilakukan secara sepihak, melainkan melibatkan pihak-pihak yang tanahnya berbatasan.
Permen ATR/BPN No. 16 Tahun 2021 mengatur perubahan terhadap ketentuan pelaksanaan PP No. 24 Tahun 1997, termasuk ketentuan mengenai pemasangan tanda batas dan persetujuan pihak yang berbatasan.
Dalam pendapat hukum ISI, isu ini ditempatkan sebagai pertanyaan pertama yang harus dijawab dalam menilai validitas data fisik objek konstatering.
Persoalannya menjadi lebih serius ketika batas yang tercantum dalam Berita Acara Konstatering ternyata tidak sepenuhnya memperoleh dukungan informasi lapangan.
Dokumen tersebut menyebut adanya perbedaan antara batas yang tercantum dalam berita acara dan peta hasil identifikasi, antara lain:
• sisi barat: tidak terdapat informasi;
• sisi timur: tidak terdapat informasi;
• sisi utara: berbatasan dengan badan usaha;
• sisi selatan: berbatasan dengan badan usaha.
Secara litigatif, fakta demikian tidak otomatis membuktikan bahwa konstatering batal.
Namun, fakta tersebut cukup serius untuk menguji validitas data fisik yang dijadikan dasar eksekusi.
Pertanyaan yang harus dijawab adalah:
Dari mana batas tersebut diperoleh?
Siapa yang menunjukkan batas?
Apakah pihak yang berbatasan hadir?
Apakah terdapat persetujuan tertulis?
Apakah tanda batas dapat diverifikasi?
Apakah koordinat batas dapat direkonstruksi?
Apakah batas tersebut konsisten dengan peta dan dokumen pertanahan yang ada?
Inilah pola berpikir litigasi yang membedakan antara sekadar "ada berita acara" dengan "berita acara tersebut dapat dipertanggungjawabkan secara hukum dan teknis."
V. Persoalan Metode Pengukuran: Data Fisik Harus Reproducible
Dalam hukum pertanahan modern, pengukuran bukan sekadar kegiatan menarik garis di atas peta.
Hasil pengukuran idealnya dapat:
• dijelaskan metode dan instrumennya;
• diketahui titik referensinya;
• diketahui koordinatnya;
• direkonstruksi;
• diuji;
• dan diverifikasi secara independen.
Pendapat ISI menyatakan bahwa berdasarkan analisis terhadap metode pengukuran kadasteral sebagaimana dirujuk dalam Permen ATR/BPN No. 16 Tahun 2021, tidak ditemukan metode yang sesuai yang dapat menghasilkan peta identifikasi sebagaimana tercantum dalam Berita Acara Konstatering.
Apabila pendapat tersebut hendak digunakan dalam persidangan, maka menurut perspektif law firm profesional, pernyataan tersebut sebaiknya tidak berhenti pada kesimpulan.
Harus diajukan pertanyaan teknis:
Metode apa yang digunakan?
Instrumen apa yang digunakan?
Apa titik kontrolnya?
Apa sistem koordinatnya?
Bagaimana closure error-nya?
Bagaimana koordinat titik batas diperoleh?
Apakah hasil pengukuran dapat direkonstruksi oleh surveyor independen?
Dengan demikian, pemeriksaan terhadap pengukuran tidak berubah menjadi perdebatan opini, tetapi menjadi pengujian ilmiah terhadap reliability data fisik.
VI. Persoalan Kewenangan Pengukuran di Atas 1.000 Hektare
Salah satu bagian paling signifikan dalam pendapat hukum ISI adalah persoalan kewenangan.
Permen ATR/BPN No. 16 Tahun 2022 Pasal 14 ayat (2) membagi kewenangan pengukuran berdasarkan luas bidang:
• sampai dengan 25 Ha: Kantor Pertanahan;
• lebih dari 25 Ha sampai dengan 1.000 Ha: Kantor Wilayah;
• lebih dari 1.000 Ha: Kementerian.
Dalam dokumen yang dianalisis, luas objek disebut sekitar 1.292,41 hektare.
Atas dasar itu, ISI berpendapat bahwa apabila pengukuran tersebut tunduk pada rezim kewenangan Pasal 14 tersebut, maka kewenangan pengukuran berada pada Kementerian, bukan Kantor Pertanahan Kabupaten.
Namun di sinilah analisis hukum harus tetap objektif.
Pasal 14 ayat (2) Permen ATR/BPN No. 16 Tahun 2022 secara tekstual berbicara mengenai pengukuran bidang tanah secara sporadik dan membagi kewenangan berdasarkan luas.
Karena itu, untuk menjadikan isu kewenangan sebagai dasar litigasi, harus terlebih dahulu dibuktikan:
Apakah pengukuran dalam rangka konstatering eksekusi tersebut secara yuridis termasuk pengukuran yang dimaksud Pasal 14 ayat (2)?
Jika jawabannya ya, maka persoalan kewenangan menjadi sangat serius.
Jika jawabannya tidak, maka argumentasi harus dibangun melalui norma lain mengenai kewenangan, prosedur konstatering, atau standar teknis pengukuran.
Inilah bentuk argumentasi yang lebih aman secara akademik maupun litigatif.
Bukan mengatakan:
"Pengukuran pasti batal karena dilakukan BPN Kabupaten."
Melainkan:
"Perlu diuji secara hukum apakah kewenangan pengukuran yang menghasilkan data fisik objek eksekusi tersebut berada pada pejabat yang melaksanakannya, mengingat luas objek berada di atas ambang 1.000 hektare sebagaimana Pasal 14 ayat (2) Permen ATR/BPN No. 16 Tahun 2022."
Formulasi kedua jauh lebih kuat karena tidak melampaui bukti.
VII. Kewenangan Administratif dan Asas Kecermatan
Apabila pengukuran dilakukan oleh pejabat pemerintahan, maka tindakan tersebut tidak terlepas dari prinsip administrasi pemerintahan.
UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan mengharuskan setiap Keputusan dan/atau Tindakan Pemerintahan didasarkan pada peraturan perundang-undangan dan AUPB. Pasal 10 UU tersebut antara lain mengenal asas kepastian hukum, ketidakberpihakan, kecermatan, tidak menyalahgunakan kewenangan, keterbukaan dan kepentingan umum.
Dalam konteks ini, asas kecermatan mempunyai relevansi kuat.
Sebab semakin besar objek yang akan dieksekusi, semakin tinggi pula kebutuhan terhadap:
• akurasi;
• verifikasi;
• transparansi;
• dokumentasi;
• rekonstruksi;
• dan auditability.
Dengan kata lain:
Semakin besar objek, semakin besar pula tuntutan terhadap kehati-hatian administratif dan teknis.
VIII. Konstatering Tidak Boleh Mengubah Putusan
Ini merupakan titik sentral dari perspektif hukum acara perdata.
Konstatering tidak boleh menjadi sarana untuk memperluas objek putusan.
Jika putusan telah menentukan suatu objek tertentu, maka pelaksanaan eksekusi harus tetap berada dalam koridor objek tersebut.
Ketua Pengadilan Negeri memegang posisi sentral dalam pelaksanaan eksekusi. Pasal 195 ayat (1) HIR dan Pasal 206 ayat (1) RBg menempatkan pelaksanaan eksekusi di bawah perintah dan kepemimpinan Ketua Pengadilan Negeri.
Karena itu, apabila terjadi ketidakcocokan antara:
AMAR PUTUSAN
↓
OBJEK DALAM PERKARA
↓
HASIL PEMERIKSAAN/IDENTIFIKASI
↓
BERITA ACARA KONSTATERING
↓
OBJEK YANG AKAN DIEKSEKUSI
maka ketidakcocokan tersebut harus diselesaikan terlebih dahulu.
Tidak boleh terjadi kondisi di mana:
objek yang semula tidak jelas kemudian "menjadi jelas" hanya karena ditentukan dalam proses eksekusi.
Sebab, secara prinsip, eksekusi melaksanakan putusan; bukan memperbaiki atau memperluas putusan.
IX. Yurisprudensi Mahkamah Agung dan Doktrin Kepastian Objek
Yurisprudensi MA memberikan landasan kuat mengenai pentingnya kepastian objek.
Putusan MA No. 81 K/Sip/1971
Kaidahnya menempatkan kesesuaian antara batas dan luas dalam gugatan dengan keadaan nyata sebagai persoalan fundamental.
Putusan MA No. 1149 K/Sip/1979
Yurisprudensi ini menegaskan bahwa ketidakjelasan batas objek tanah dapat menyebabkan gugatan tidak dapat diterima.
Putusan MA No. 2626 K/Pdt/2019
Mahkamah Agung kembali menegaskan pentingnya uraian batas objek. Dalam kaidah yang dikompilasi Mahkamah Agung, tidak dicantumkannya batas tanah yang disengketakan dapat menyebabkan gugatan dinyatakan kabur (obscuur libel).
Putusan MA No. 51 K/Sip/1972
Yurisprudensi ini sering dirujuk dalam konteks prinsip bahwa amar putusan tidak boleh kabur karena dapat menimbulkan kesulitan dalam pelaksanaannya.
Dari keseluruhan kaidah tersebut dapat ditarik satu prinsip:
Kepastian objek bukan sekadar persoalan teknis pertanahan, tetapi bagian dari kepastian hukum dan executability putusan.
X. Konstatering dan Non-Executable Judgment
Secara doktrinal, putusan yang telah berkekuatan hukum tetap belum tentu selalu dapat dieksekusi secara efektif apabila objek atau amar putusan menghadapi hambatan yang bersifat fundamental.
Dalam konteks tanah, salah satu hambatan fundamental tersebut adalah ketidakjelasan objek.
Karena itu, apabila hasil konstatering justru memperlihatkan:
• batas tidak konsisten;
• luas tidak konsisten;
• peta tidak konsisten;
• tanda batas tidak dapat diverifikasi;
• pihak berbatasan tidak memberikan persetujuan;
• metode pengukuran tidak dapat dijelaskan;
• atau kewenangan pengukur masih dipersoalkan,
maka secara hukum terdapat alasan kuat untuk meminta agar pelaksanaan eksekusi tidak dipaksakan sebelum persoalan objek tersebut memperoleh klarifikasi yang memadai.
Hal ini bukan berarti pihak yang kalah bebas menghambat eksekusi.
Sebaliknya, prinsipnya adalah:
Eksekusi harus dilaksanakan secara tegas, tetapi juga harus dilaksanakan secara tepat.
Ketegasan tanpa ketepatan berpotensi menghasilkan eksekusi terhadap objek yang berbeda dari objek putusan.
XI. Konstatering sebagai Bentuk Due Process of Law
Dalam perspektif due process of law, pihak yang terkena eksekusi berhak mengetahui secara jelas:
tanah mana yang dieksekusi;
berapa luasnya;
di mana letaknya;
apa batasnya;
berdasarkan data apa objek tersebut ditentukan;
siapa yang melakukan pengukuran;
berdasarkan kewenangan apa pengukuran dilakukan;
dan bagaimana hasil pengukuran dapat diverifikasi.
Dengan demikian, konstatering yang transparan bukan hanya melindungi termohon eksekusi.
Ia juga melindungi:
• pemohon eksekusi;
• pihak ketiga;
• masyarakat sekitar;
• BPN;
• juru sita;
• Ketua Pengadilan;
• dan pada akhirnya kredibilitas lembaga peradilan itu sendiri.
XII. Dari Perspektif Advokat Senior: Apa yang Harus Diuji di Persidangan?
Pendapat hukum ISI akan menjadi jauh lebih efektif apabila tidak hanya diajukan sebagai dokumen, tetapi diterjemahkan menjadi litigation issue.
Setidaknya terdapat 7 isu utama:
Pertama — Identity of Object
Apakah objek dalam amar putusan identik dengan objek yang dituangkan dalam Berita Acara Konstatering?
Kedua — Boundary Certainty
Apakah seluruh batas dapat diidentifikasi secara nyata dan dapat direkonstruksi?
Ketiga — Contradictoire Delimitatie
Apakah pihak-pihak yang berbatasan dilibatkan dan memberikan persetujuan sebagaimana dipersyaratkan dalam rezim pertanahan?
Keempat — Technical Methodology
Apakah metode, instrumen, titik kontrol, sistem koordinat dan hasil pengukuran dapat diaudit dan direkonstruksi?
Kelima — Authority
Apakah pejabat yang melakukan pengukuran memiliki kewenangan berdasarkan luas dan jenis pengukuran yang dilakukan?
Keenam — Consistency
Apakah data antara putusan, peta, berita acara, koordinat, tanda batas dan kondisi lapangan saling konsisten?
Ketujuh — Executability
Apabila salah satu atau beberapa unsur tersebut tidak terpenuhi, apakah objek tersebut masih cukup jelas untuk dieksekusi tanpa menciptakan objek baru di luar putusan?
XIII. Kesimpulan
Konstatering harus ditempatkan dalam perspektif yang lebih fundamental daripada sekadar prosedur administratif sebelum eksekusi.
Ia merupakan jembatan hukum dan teknis antara putusan pengadilan dengan realitas fisik di lapangan.
Oleh karena itu, validitas konstatering setidaknya harus dibangun di atas empat fondasi:
KEJELASAN OBJEK
KEBENARAN DATA FISIK
KEWENANGAN PENGUKUR
KESESUAIAN DENGAN PUTUSAN
Apabila terdapat persoalan serius pada salah satu fondasi tersebut, maka pelaksanaan eksekusi patut memperoleh pemeriksaan yang lebih mendalam.
Dalam perkara dengan objek tanah berskala besar, kehati-hatian bahkan menjadi semakin penting.
Pendapat hukum ISI dalam perkara yang dianalisis memberikan beberapa titik kritis yang layak diuji secara yuridis dan teknis, terutama mengenai contradictoire delimitatie, kesesuaian batas, metode pengukuran, serta persoalan kewenangan pengukuran terhadap objek dengan luas lebih dari 1.000 hektare.
Namun, secara akademik dan litigatif, kesimpulan tersebut tidak seharusnya diperlakukan sebagai bukti otomatis bahwa konstatering batal atau eksekusi pasti tidak sah. Setiap kesimpulan tetap harus dikaitkan dengan dokumen primer, kewenangan pejabat, jenis pengukuran yang dilakukan, isi amar putusan, serta fakta lapangan.
Justru di situlah letak argumentasi hukum yang kuat:
Bukan sekadar menyatakan bahwa eksekusi cacat, melainkan menunjukkan secara sistematis di mana letak ketidaksesuaian antara putusan, objek, prosedur, kewenangan, data teknis, dan realitas lapangan.
Pada akhirnya, kepastian hukum tidak cukup hanya dengan adanya putusan yang telah berkekuatan hukum tetap. Kepastian hukum juga mensyaratkan bahwa putusan tersebut dilaksanakan terhadap objek yang benar, dengan cara yang benar, oleh pejabat yang berwenang, melalui prosedur yang dapat dipertanggungjawabkan.